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  透视“十五五”规划:焦点与路径【国盛宏观熊园团队】

  国盛证券首席经济学家 ,熊园 博士

  国盛证券宏观分析师,朱慧

  事件:2026年3月13日,新华社受权发布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》(以下简称“十五五”规划纲要) 。

  核心观点:7万余字 、16项重大战略任务、20项考核指标、109项重大项目 ,“十五五 ”时期经济社会发展路线图和行动纲领已定,突出新阶段 、新形势、新任务,亮点和增量信息不少 ,可重点关注:指标方面,主要优化了民生和绿色低碳领域,“十五五”期间GDP目标要求“保持在合理区间、各年度视情提出” ,新增“引导各方追求实实在在的增长 ”;总思路上,更突出民生导向 、首要是稳就业促增收,更突出人口发展、首要是稳定出生人口;重大任务方面 ,强产业、强科技位居前二,更突出数字中国建设 、位居第三、并新增数智化(算力算法&“人工智能+ ”),“促消费、扩投资 、统一大市场”是扩内需的三大抓手;重大项目方面 ,突出“战略性 、牵引性、连续性” ,兼顾“软投资 ”与“硬建设”,且近半数聚焦加码现代化产业体系建设;改革方面,主线在于提高效率、激发活力 ,国企 、财税、民营、要素市场化等均有新动作;执行方面,强化规划实施保障,国家发展规划法已出台 。往后看 ,“十五五”规划即将进入落地实施期,总体依据从总纲到专项 、从中央到地方、从五年到每年路径,有3大关注点:1)国家级专项规划的编制与发布;2)各部委各地“认领 ”继续完善本部门本地区规划编制;3)年度计划分解及中期评估(按惯例在2028年)。

  1、总体看 ,“十五五”规划纲要突出新阶段 、新形势、新任务,对比规划建议稿,新增数智化及人口发展战略;对比“十四五”规划纲要 ,强产业移至首位、开放次序前移 、也新增数智化及人口发展战略。

  2、具体看,作为“十五五 ”时期经济社会发展路线图和行动纲领,纲要对强产业、扩内需 、促改革 、扩开放、稳民生、区域协调 、农业农村、绿色低碳、规划实施保障等均有部署 ,关注亮点和增量信息 。

  看点1:“十五五”20项主要指标考核紧扣高质量发展 ,“统筹需要和可能 、数量和质量”,并优化了民生和绿色低碳领域指标。

  看点2:“十五五 ”109项重大项目兼顾“软投资”与“硬建设”,既有新产业新赛道部署 ,也有雅下水电站、卫星互联网等标志性项目。

  看点3:强产业,51项重大项目加码现代化产业体系建设、占比近半;新增提升数智化发展,主线在于深化拓展“人工智能+ ” 。

  看点4:扩内需 ,促消费 、扩投资、统一大市场三大抓手,先稳就业、促增收再消费,扩投资新增“促进投资消费良性循环 ”。

  看点5:稳民生 ,指标设定 、重大任务、重大项目均突出民生导向,具体看民生保障首要是就业增收、人口发展首要是稳定出生人口。

  看点6:促改革,以提高效率 、激发活力为主线 ,国企 、财税、民营、要素市场化等均有新动作,关注新增“十五五”金融强国建设部署 。

  看点7:“十五五”规划即将进入实施期,规划保障层面关注:短期有望尽快明确各项专项规划和区域实施方案;国家发展规划法已出台。

  报告全文:

  1 、总体看 ,“十五五 ”规划纲要突出新阶段、新形势、新任务 ,对比规划建议稿,新增数智化及人口发展战略;对比“十四五”规划纲要,强产业移至首位 、开放次序前移、也新增数智化及人口发展战略。

  >对比“十四五”规划纲要 ,两次规划纲要全文较为接近、均超7万字,且纲要框架一致,均可分为三大板块:总论 、重大战略任务及规划实施保障 ,其中,“十四五 ”纲要共设共19篇、65章、192节,“十五五”纲要共设18篇 、62章、171节 。从五年规划的科学性和牵引性来看 ,“十五五”规划纲要主要变动在于阶段性重大战略任务略有调整,包括产业代替科创移至首位、数字中国建设进入数智化发展新阶段(算力算法等新产业) 、新增人口发展战略 、开放次序前移等,也体现了新阶段、新任务、新要求。此外 ,本次“十五五 ”规划纲要发布略早,26.3.12人代会闭幕当日表决通过 、26.3.13晚间发布,“十四五”规划纲要则是 ,21.3.11人代会闭幕当日表决通过、21.3.13早间发布。

  >对比“十五五”规划建议稿 ,纲要总体依据二十届四中全会公布的“十五五 ”规划建议稿做了细化部署,包括形势判断、主要目标 、主要原则、重点任务,并提出了明确的量化目标及拟实施的重大项目储备 。主要变动在于 ,对比“十五五”规划建议稿,纲要全文将数智化发展及人口发展2大战略任务单独成篇,与强产业、扩内需 、促改革等并列 ,以“顺应数字技术和人工智能发展大势;立足人口发展的阶段性特征” 。

  2、具体看,作为“十五五 ”时期经济社会发展路线图和行动纲领,纲要对强产业、扩内需 、促改革、扩开放、稳民生 、区域协调 、农业农村、绿色低碳、规划实施保障等均有部署 ,关注亮点和增量信息。

  看点1:“十五五 ”20项主要指标考核紧扣高质量发展,“统筹需要和可能 、数量和质量”,并优化了民生和绿色低碳领域指标。

  >总体看 ,同“十四五”规划指标设定,“十五五 ”延续围绕经济发展(3项)、创新驱动(3项)、民生(7项) 、绿色低碳(5项)、安全保障(2项)5方面设置了20项指标,也充分体现了我国五年规划的延续性 。

  >对比看 ,“十五五”延续不设定五年GDP年均增速预期性指标 ,要求“保持在合理区间、各年度视情提出”,以“引导各方追求实实在在的增长,为转方式 、调结构、促改革留出空间 ,为居民就业增收提供支撑 ”。“十五五”指标变动主要在于民生和绿色低碳领域,包括增设养老机构护理型床位占比及3岁以下婴幼儿入托率提高指标等,引导各地持续改善养老服务和托育服务质量;增设非化石能源占能源消费总量比重、城市PM2.5浓度 、优良水体比例等指标 ,更注重结构优化。

  >分类看,包括8项约束性指标和12项预期性指标,且纲要结合其他任务做了定性要求 ,即:“对约束性指标和公共服务、生态环保、安全保障等任务,强化责任分解落实;对预期性指标和产业发展 、结构调整等任务,通过创造良好政策环境 、体制环境和法治环境推进落实” 。

  看点2:“十五五 ”109项重大项目兼顾“软投资”与“硬建设” ,既有新产业新赛道部署,也有雅下水电站、卫星互联网等标志性项目。

  突出“战略性、牵引性和连续性 ”,109项重大项目包括新质生产力(28项) 、现代化基建(23项)、城乡融合发展(9项)、保障和改善民生(25项) 、绿色低碳转型(18项)、安全保障(6项) ,我们也结合纲要中专栏做了相应梳理罗列(详细清单见下表4)。其中 ,相比于“十四五”102项重大项目,科技及基建类重大项目明显增加,更为突出支持新产业新赛道培育、新型能源体系 、对外开放平台建设等;也包括雅下水电工程、三峡水运新通道、卫星互联网等一系列基础性标志性项目 ,兼顾当前和长远,既涉及“硬投资”也包含“软建设 ” 。此外,多项重大项目已明确建设规模 ,如“十五五 ”地下管网建设改造,要“建设改造城镇燃气管网约20万公里 、排水管网约17.5万公里、供水管网约17.5万公里、污水管网约10万公里 、供热管网约12万公里”等。

  看点3:强产业,51项重大项目加码现代化产业体系建设 、占比近半;新增提升数智化发展 ,主线在于深化拓展“人工智能+”。

  布局上,“十五五 ”规划《纲要》首要任务“建设现代化产业体系”及第3大任务“提升数智化发展水平”应均属强产业部署,两大关注:

  >近半重大项目加码现代化产业体系建设 ,“建设现代化产业体系 ”篇共包括“优化提升传统产业、培育壮大新兴产业和未来产业、促进服务业优质高效发展 、构建现代化基础设施”,其中,围绕“引领新质生产力发展、构建现代化基础设施体系”分别列有28、23项重大项目清单 ,合计51项 、在109项重大项目中占比近半 。

  >新增“提升数智化发展水平 ”、主线在于深化“人工智能+” ,要求把握数字化、网络化 、智能化发展大势,深化拓展“人工智能+”,包括“强化算力算法数据高效供给、全方位推进数智技术赋能、营造健康有序的发展生态 ” ,且设有专栏部署“人工智能+”行动(“人工智能”+科学技术 、产业发展、消费提质、民生福祉 、治理能力 、全球合作6项)。

  看点4:扩内需,促消费、扩投资、统一大市场三大抓手,先稳就业 、促增收再消费 ,扩投资新增“促进投资消费良性循环 ”。

  扩内需部分总体部署延续“十五五 ”规划建议稿,包括:1)促消费焦点仍在于先稳就业、增收再消费,并依次部署了提振服务消费、商品消费 、改善消费环境;2)扩投资仍从政府投资、民间投资齐发力 ,重点关注新提“促进投资消费良性循环”,核心在于“以有效投资带动消费能力和意愿提升,以消费升级牵引投资方向优化” ,并划定重点支持领域,包括:支持就业增收带动能力强的行业扩大投资,鼓励消费基础设施和消费服务功能提升类设施建设 ,加大对健康养老、体育健身 、休闲娱乐等领域消费场景建设和设施提档升级的投资力度;3)统一大市场首要是完善基础制度规则 ,维护市场公平竞争、市场设施高标准联通 。

  看点5:稳民生,指标设定、重大任务 、重大项目均突出民生导向,具体看民生保障首要是就业增收、人口发展首要是稳定出生人口 。

  “十五五 ”规划纲要在主要指标、重大任务 、重大项目中均突出了发展的民生导向 ,体现在:1)20项指标下民生指标占比超1/3;2)明确实施稳岗扩容提质行动 、城乡居民增收计划、高质量参保行动、社会关爱服务提升工程等系列务实举措;3)25项重大项目,包括提升优质高等教育资源扩容 、医疗卫生强基、医养结合能力提升等;4)重大战略任务包括民生保障和人口发展战略两大篇,民生保障下 ,依次为就业、收入 、社保、房地产、基本公共服务均等化 、权益保障,指向就业增收工作仍是当前民生的首位任务,此外 ,房地产仍是围绕“住有所居”,完善住房保障、推动房地产市场平稳健康发展;新设人口发展战略下,涵盖生育、教育 、健康、应对人口老龄化 ,首要是建设生育友好型社会,持续优化生育支持和激励政策,稳定出生人口规模。

  看点6:促改革 ,以提高效率、激发活力为主线 ,国企 、财税 、民营、要素市场化等均有新动作,关注新增“十五五”金融强国建设部署。

  “十五五 ”时期,以“促进资源配置效率最优化和效益最大化 ,激发全社会内生动力和创新活力”为方向,持续推进国企、民营 、要素市场化、财税等改革,并新增建设金融强国 ,其中,有4大重点关注:1)国企改革主线仍是产业布局调整,后续将“制定实施国有经济布局优化和结构调整指引目录” ,此外,新提“支持国有企业和民营企业以市场化方式规范开展股权合作、战略协作 、资源整合 ”;2)深化要素市场化配置改革,涵盖土地、劳动力、数据 、技术等 ,特别提到“健全投资和融资相协调的资本市场功能”,也会加力盘活存量资源(低效用地、闲置房产、存量基础设施);3)多项财税改革聚焦增收 、尤其是地方增收,包括:合理提高国有资本收益收取比例;健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策;推进消费税征收环节后移并稳步下划地方;4)“十五五”新增金融强国建设 ,主线仍是完善中央银行制度 、金融五篇大文章 、资本市场改革、金融基建建设等 ,新增汇率,要求“增强人民币汇率弹性,保持在合理均衡水平上基本稳定 ” 。

  看点7:“十五五”规划即将进入实施期 ,规划保障层面关注:短期有望尽快明确各项专项规划和区域实施方案;国家发展规划法已出台。

  “十五五”规划纲要延续对规划实施保障做了部署,实操层面突出四大强化:强化规划体系建设、强化年度计划与政策协同 、强化监测评估以及强化法治保障,其中 ,有2大特别关注:一是清单化编制实施国家级专项规划和区域实施方案,对规划《纲要》在科技创新、数字中国、农业农村现代化 、基本公共服务均等化、美丽中国等领域的重点任务进行延伸细化,对区域战略任务进行专门部署;二是3.12审议通过的国家发展规划法 ,通过法律形式明确规划实施责任和具体安排,包括“中央财政资金优先投向国家发展规划确定的重大战略任务、重大政策举措 、重大工程项目 ”等配套举措,确保五年规划顺利推进。

  风险提示:外部环境、政策力度、地缘博弈等超预期变化 。

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